Was aus der Genfer Vereinbarung zwischen den USA und Russland über die Erfassung, Kontrolle und Vernichtung der syrischen Chemiewaffen in der Praxis wird, ist schwer zu sagen. Der Bürgerkrieg geht weiter. Der Realitätssinn legt Skepsis nahe. Für die Beendigung des Bürgerkrieges selbst gibt allenfalls die Entschlossenheit von USA und Russland etwas Hoffnung, eine Syrienkonferenz mit dem Ziel eines Waffenstillstandes und einer Übergangsregelung herbeizuführen. Aber ist diese Entschlossenheit echt? Diesen Weg hätten die beiden Mächte schon viel früher im Sicherheitsrat der UN einschlagen können und müssen. Dass es dazu nicht kam, ist vor allem den überkommenen Reflexen aus dem Kalten Krieg einerseits und der Neigung der USA und des Westens andererseits geschuldet, immer noch die Konfrontation mit einer Achse des Bösen zu suchen. Da bleiben der Iran die Verkörperung des Bösen und Syrien unter Assad sein Verbündeter im Vorfeld einer Auseinandersetzung. Zugleich hat sich unterhalb dieser westlichen Wahrnehmung der arabisch-iranische Konflikt, der in dem langjährigen und brutalen Krieg des Irak gegen den Iran einen ersten Höhepunkt hatte, immer stärker mit dem konfessionellen sunnitisch-schiitischen Gegensatz aufgeladen. Dabei wurde das sunnitische Lager zum Nährboden islamistisch-terroristischer Gruppierungen, deren Gewicht nun auch im syrischen Bürgerkrieg immer stärker wird.
Kosovo: Ausnahme, keine Regel
Selten wäre es auf die Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrates so angekommen wie bei den jüngsten Entwicklungen in „Greater Middle East“, den George W. Bush ausgehend vom Irak vorgeblich demokratisieren wollte. Man kann hinzufügen: Noch nie waren die objektiven Bedingungen, um im Sicherheitsrat wirksame Ordnungsmacht zu organisieren, so gut. Leider lässt sich nicht leugnen, dass die USA und in ihrem Gefolge EU und NATO diese Chance fürs Erste versiebten.
Immer wieder wird von militärischen Interventionen am Sicherheitsrat vorbei gesprochen. Dabei gilt der Kosovoeinsatz als Exempel. Es war zwar geboten und vertretbar, die Vertreibungen und Morde im Kosovo gegen Serbien als Verantwortlichen Aggressor zu antworten, aber zugleich wurde immer wieder betont, dass es sich bei dieser Umgehung des Sicherheitsrates um eine einmalige Ausnahme handle. Tatsächlich gelang es nicht zuletzt deshalb, die Bemühungen um einen Waffenstillstand und dauerhafte Verständigung wieder in den UN-Rahmen rückzuführen.
Die militärische Intervention im Kosovo hatte von vornherein in der EU ein ziviles Auffangbecken für die regionalen Kriegsbeteiligten. Die Attraktionskraft der EU ist immer noch der unerlässliche Antrieb jeder zwischenstaatlichen Entspannung und innerstaatlichen Reform in Südosteuropa. Die durch den Sicherheitsrat nicht gedeckte und durch das Völkerrecht allenfalls in Winkelzügen zu rechtfertigende militärische Gewaltanwendung gegen Serbien hatte unter diesen Bedingungen außergewöhnlich große Chancen auf einen politischen Erfolg und ein Frieden sicherndes Ergebnis. Erst die einigermaßen friedliche Entwicklung nach dem Militäreinsatz verschaffte ihm eine kaum noch bestrittene praktische Rechtfertigung. Das kalkulierte Wagnis ging auf. Jugoslawien hat sich in seine Republiken aufgelöst und diese haben als unabhängige Staaten alle Möglichkeiten, sich als Mitglieder der EU zu festigen und zu verändern. Der Beitritt wird diesen Prozess nicht abschließen, sondern ihn in neuen Bahnen erleichtern. So jedenfalls die begründete Hoffnung.
Die Ausnahme drohte zur Regel zu werden
Die militärische Intervention in den Kosovokonflikt war eine wohlbegründete Ausnahme vom Gewaltverbot der UN-Charta. Sie diente nachprüfbar der Lösung des Konflikts. Die beiden ständigen Sicherheitsratsmitglieder, die sich ihr beharrlich widersetzt hatten, räumten deshalb bald ihre Blockadeposition. Heute sind viele Probleme in Südosteuropa immer noch nicht gelöst, aber die Versuche, sie gewaltsam zu lösen, sind gestoppt. Die Bedingungen, unter denen sich die militärische Intervention im Kosovokonflikt praktisch rechtfertigen ließ, obwohl sie völkerrechtlich problematisch bleibt, waren bei keiner der folgenden militärischen Interventionen gegeben. Von daher sprach praktisch alles dagegen, die Ausnahme zur Regel zu machen. Doch genau das geschah mit dem Angriff auf den Irak 2003. An seine Folgen dachten nicht zuletzt die US-Bürgerinnen und -Bürger, nachdem sich an dem Giftgaseinsatz durch syrische Regierungstruppen kaum noch zweifeln ließ und die rote Linie überschritten war, die Präsident Obama Assad und damit auch sich selbst gezogen hatte. Was könnte denn ein einseitiger militärischer Eingriff zur Beendigung des Bürgerkriegs beitragen?
Rückkehr in die Verantwortung
Dass der Automatismus einer neuerlichen Militäraktion am Sicherheitsrat und am geltenden Völkerrecht vorbei durch die Genfer Verhandlungen zumindest vorläufig unterbrochen wurde, beendet nicht die akuten Leiden der syrischen Bevölkerung, welcher Seite auch immer sie nahestehen oder zuneigen mögen. Der Verhandlungserfolg eröffnet aber für die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates den Weg, in dessen verpflichtenden Rahmen zurückzukehren. Der Sicherheitsrat ist auch das einzige Organ, das die „responsibility to protect“ wahrnehmen kann, - aber auch wahrnehmen muss. Die Verantwortung ergibt sich aus der wechselseitigen Anerkennung der Souveränität der Mitgliedsstaaten der UN untereinander. Souveränität schließt demnach die gemeinsamen humanitären Verpflichtungen der Staatenwelt ein, zu allererst die Verpflichtung, die eigene Bevölkerung zu schützen. Wenn ein Staat seiner Verantwortung gegenüber der eigenen Bevölkerung offensichtlich nicht nachkommt, weil er es nicht will oder nicht kann, fällt diese Verantwortung an die Staatengemeinschaft zurück. Der Sicherheitsrat muss im Rahmen der UN-Charta den Sachverhalt feststellen und über die Konsequenzen entscheiden.
Angesichts der Differenzen unter den Mitgliedern des Sicherheitsrats wird es immer sehr schwierig sein, sich zu einigen, ob, wann und wie die „responsibility to protect“ durch die UN übernommen werden muss, weil ein Mitgliedstaat seiner Verantwortung nicht nachkommt. Zwar können alle Mitgliedstaaten und erst recht die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates an die „responsibility to protect“ appellieren, aber kein Staat kann sich unter Verletzung des Procedere der UN auf sie berufen, um nach eigenen Maßgaben in anderen Staaten militärisch einzugreifen. Das kann immer wieder in die fatale Situation führen, dass Schandtaten zum Himmel schreien, in der UN aber nicht den notwendigen Widerhall finden. Muss dann nicht die „responsibility to protect“ durch den Staat oder die Staaten übernommen werden, die sich dazu in der Lage sehen? Muss die Kosovointervention insofern als Bespiel und Vorbild, statt als Ausnahme verstanden werden? Es ist klar, dass hinter einer solchen Auffassung die Gefahr reiner Willkür lauert.
Es hat sich aber keineswegs als unmöglich erwiesen, im Sicherheitsrat Beschlüsse zu fassen, die auch die Anwendung militärischer Gewalt ermöglichen. Das Vorgehen gegen die Taliban-Herrschaft in Afghanistan und die Versuche, Afghanistan unter Einschluss militärischer Mittel zu stabilisieren, bewegen sich bis heute im Rahmen solcher Beschlüsse. Gegen die Einrichtung einer Flugverbotszone in Libyen, um das Gaddafi-Regime an einem Vernichtungsfeldzug gegen das aufständische Bengasi zu hindern, legten Russland und China kein Veto ein. Die einseitige weite Auslegung des Mandats als Berechtigung zum Sturz Gaddafis hat die Wiederholung einer solchen Enthaltsamkeit gegenüber Berufungen auf das Schutzrecht allerdings nicht wahrscheinlicher gemacht.
Im syrischen Bürgerkrieg ließen die westlichen Staaten von Anfang an keinen Zweifel daran, dass sie sich vorbehaltlos mit dem Ziel identifizierten, Assad zu stürzen. Frankreich, das im Mittelmeer gern als Schutzmacht auftritt, ging soweit, eine keineswegs repräsentative Oppositionsvereinigung als einzig legitime Vertretung des syrischen Volkes anzuerkennen. Als handle es sich bei dem syrischen Bürgerkrieg um einen antikolonialen Befreiungskampf. Ob ein solcher Ritterschlag durch die alte Kolonialmacht die Opposition glaubhafter macht, mag bezweifelt werden.
Wende in der internationalen Ordnungspolitik denkbar
In der Genfer Vereinbarung kann ein Hinweis auf eine Wende in der internationalen Ordnungspolitik gesehen werden. Wenn Obama pathetisch auf den amerikanischen Exzeptionalismus zurückgreift, um eine Strafaktion gegen das syrische Regime zu rechtfertigen, kann doch heraus gehört werden, dass er von militärischen Alleingängen auf dem Territorium anderer Staaten nicht viel hält. Wie die Mehrheit der amerikanischen Bevölkerung ist auch Obama durch Erfahrung klug geworden. Auf der anderen Seite hat Russland kein Interesse daran, in die Rolle des bedingungslosen Schutzherrn eines Regimes zu geraten, das Massenvernichtungswaffen gegen die eigene Bevölkerung einsetzt. Mit der Initiative, die syrischen Chemiewaffen unter internationaler Kontrolle unschädlich zu machen, bot sich zugleich die Chance, endlich wieder der „einzig verbliebenen Supermacht“ von gleich zu gleich gegenüber zu treten. Entgegen der von US-Vertretern behaupteten Unipolarität konnte Putin dem Anschein nach in der alten Rolle der anderen Supermacht den USA begegnen.
An eine Neubelebung der alten bipolaren Formation glaubt freilich kaum jemand. Sicher nicht die Protagonisten der Genfer Verhandlungen. Sie mussten ja ständig rund um die Welt telefonieren, um zu einem akzeptablen Ergebnis zu kommen. Am Ende des vermeintlichen „unipolar moment“ steht keine neue amerikanisch-russische Bipolarität. Putin hat nur die Ratlosigkeit des amerikanischen Präsidenten ausgenutzt. Der sah sich zu einem Militärschlag verpflichtet, dessen ordnungspolitischer Sinn nicht zu erkennen war. Eine neue Bipolarität könnte nur drohen, wenn Russland und China auf der einen Seite und die USA zusammen mit der EU auf der anderen Seite sich frontal gegenüberträten. Aber selbst diese Bündnisse könnten heute nicht mehr blockbildend wirken.
Die syrische Krise und die Genfer Vereinbarung könnten durchaus eine Wende in der internationalen Ordnungspolitik einleiten. Wie die Kubakrise die bipolare Ordnung der beiden Supermächte kanalisierte und auf Jahrzehnte stabilisierte, könnte sich jetzt bei den Chefs der großen Mächte die Einsicht verbreiten, dass unter den Bedingungen einer vielfältig bedrohten Welt weder das Gleichgewicht des Schreckens, weder Unipolarität noch die Neuauflage einer vermeintlichen Bipolarität, sondern nur die Überwindung aller polaren Ordnungsvorstellungen die internationale und damit auch die eigene Handlungsfähigkeit sichern kann. Es wird weiterhin genug unterschiedliche Interessen geben, aber sie lassen sich weder polar anordnen, noch in polarer Konfrontation lösen.
Es gibt weitere Hinweise, dass sich etwas ändert, z.B. Camerons Niederlage im britischen Parlament oder die Einsicht Obamas, dass die geplante militärische Demonstration nicht allein unter Berufung auf die Prärogative des Präsidenten befohlen werden kann.
Der syrische Bürgerkrieg mit all seinen möglichen und schon in Gang befindlichen regionalen und globalen Weiterungen könnte sich nicht nur für Syrien, sondern für die UN-Ordnung als Schock erweisen. Für Syrien bringt er Tod und Vertreibung. Auf die Kräfte im Sicherheitsrat könnte er heilsam wirken. Zuviel Unheil für ein bisschen Einsicht, falls es sie denn geben sollte.